国有中小企业产权制度改革中应特别注意的问题
潍坊市市政工程设计研究院企业法律顾问 刘树宏
为了保证国有企业改制工作的健康、有序、规范地进行，国务院办公厅在转发国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》中明确规定了国有企业改制的程序，其程序依次为：批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益、管理层收购。实践中，很多国有中小型企业严格按上述程序规范运作，在遵守法律和法规的前提下，成功地实施了企业制度的转换，企业活力和市场竞争力明显增强，经济效益大幅增长。但是，也应该看到，企业在改制过程中还存在着很多的问题，如产权制度改革中存在的国有资产流失、职工合法权益受损、债权人利益有些得不到保障等等。那么，在国有中小企业产权改革过程中如何趋利避害或者尽量减少这些问题的发生呢？笔者认为，应从以下几个方面引起高度重视。
第一、要从本企业实际出发，充分而完整地认识国有经济布局和结构的战略性调整的实质内涵。产权制度改革的目的是为了增强和激发企业的活力，促进企业的健康发展。但是，现实中每个企业都有自己的具体情况与特点，因而产权制度的改革应有多种形式。有的企业可能适合私人全部持有企业股份，有的企业可能并不适合，或者并不十分适合。那么，我们就应该在贯彻落实中央关于国有企业改制基本政策的前提下，努力寻找对每一个企业最为有利的改制模式和方法，而决不能生搬硬套。在国有中小企业产权改革过程中，要特别注意防止那种不顾企业实际情况，认为只有将国有产权全部转售给私人才是产权改革的错误倾向。因此，我们应该从提高国有经济的活力和竞争力出发，从每一个企业的实际出发，充分考虑企业的生存环境，具体问题具体分析，从中找出切实可行且行之有效的产权改革形式，而不能搞一刀切。
第二，要十分重视国有中小企业产权改革过程中的规范化运作，防止出现重形式而轻实质的错误做法。国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》关于国有企业改制的程序，是我国国有企业改制必须遵循的程序。诚然，我们必须遵循以上程序，但更重要的是程序下的规范性运作。所谓规范化运作，就是要严格遵守法律法规的规定，按照公开、公平、公正的原则，切实而有效地维护国有中小企业出资人、债权人和职工群众各方的合法权益。例如，在国有中小企业实施管理层收购这个环节中，我们必须严格贯彻以下规定：向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构承担，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权；转让国有产权必须进入产权交易市场，经营管理者与其他投资者一样，竞价受让国有产权；经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作为标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等；经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权等等。当然，在这个环节中还有很多实质性的东西需要我们在实践中不断地去探索。现实中不少中小企业虽然从形式上看已经完成改制，但存在的不规范化问题非常之多，这就严重地违反了公平竞争的市场交易规则，破坏了正常的社会主义市场经济秩序，危害性极大。因此，我们只有而且必须坚持规范化运作，才能保证国有中小企业产权制度改革的健康发展，才能有效的建立社会主义市场经济体制，才能充分保证出资人、债权人和职工群众各方的合法权益，从而真正达到国有企业产权制度改革的真正目的。
第三，要从严查处中小企业国有产权转让中的不法行为，严防国有资产流失。国有中小企业产权改革是一个不断探索和完善的过程，同时也是国有中小企业改制过程中最为重要的一环。我们从已经查处的大量的侵吞国有资产的案例中可以看出，国有企业在产权改革中存在的问题是比较严重的，存在的漏洞是大的，侵吞国有资产的现象带有一定普遍性。究其原因，除了改制过程中存在的产权至上、急于求成、不规范化之外，中小企业自我约束机制、第三方的评估机制以及政府有关部门、机构的监督机制没有真正有效的运行是其关键所在。例如，在清产核资这一程序中，企业申报的资产是否属实，有无隐匿国有资产和虚构成本、债务行为；政府财政、审计部门是否做到了严格审查和监督，有无失职行为；资产评估机构是否真正中立，有无为企业作弊行为。以上任一部门的违法违规行为或者不负责任，都会导致国有资产的无为流失。而现实中大部分国有资产的流失都是与以上三个环节紧密相关的。所以，规范有关各方人员的行为并加大对涉嫌违法违规的有关责任人的处罚力度，同时制定严格有效的监督运行机制，是保护国有资产的重要措施。我们要坚持规范化运作，避免国有资产流失，就必须做到事前预防，事中检查，事后监督。特别是对于企业改制完成以后发现的国有资产流失问题绝不能姑息迁就，必须采取措施，坚决收归国有。如果是责任人采取违法违规手段使然，则同时应对责任人坚决查处，从严处理，毫不手软。
第四，要从企业长远利益出发，维护好国有中小企业职工在产权改革过程中的合法权益。 在国有中小企业改制的过程中，特别需要注意的方面就是国有企业职工的身份置换问题，这是改制过程中最困难、最敏感、政策性很强的运作程序。比如说职工在改制后企业中所持股权数量的多少这一问题。我们知道，很多中小企业在产权改革中贯彻了“经营者持大股”原则。本人认为，该原则所体现的理念是企业经营者持大股，拥有绝对的权力，享受较高的待遇，那么，他就必然会把企业当成自己的企业来管理，应该说这是一种高度集权的企业体制，其本身并无不合理之处。因为从国外私人企业和我国私有企业的成长和发展史看，这种体制无所不在，而且还体现出了较高的优越性。但是，这并不意味着我们的所有改制企业就一定要遵循这种模式。因为我们不是去新建一个企业，而是在已经存在的企业中去实行，且每个企业所处的行业、地位、效益以及环境都有所不同，处于朝阳行业的企业和濒临破产的企业更是大不相同。我们看到，处于朝阳行业且前景普遍看好的一些企业，产权改革异常顺利，企业职工都踊跃买股，但这是限量的，只能少买，不能多买。而经营者却可以轻而易举的以政府有关部门制定的“经营者持大股”原则为依据，理所当然的去占有大股份。我们再看看濒临破产且行业前景不看好的企业，无论是企业的经营者还是普通职工，一说买股，都惟恐躲之不及。为什么？为什么“经营者持大股”在这些企业就很难实行了呢？一句话，无利可图，更确切的说是没人敢去冒这个风险。再者，“经营者持大股”原则关键是没有对经营者持股数量的上下限进行合理规定，具体做法上一般是由企业经营者自己决定，这就很容易造成股权设置上的随意性，从而产生企业内部部分职工权益的受损。因此，我们除了必须遵守法律法规之外，还应该以企业所处市场风险环境条件为依据，从本企业实际出发，既要考虑企业经营者的利益，也要考虑全体职工参与产权制度改革的热情以及他们的合法权益，从而实现真正意义上的公平和平等。当然，产权改革是一个不断探索和不断完善的过程。在这个过程中，出现一些错误和挫折都是不可避免的，关键是错误的纠正和使其不再发生。产权改革的模式也不是一成不变的，关键是看对企业的发展是否真正有利，尤其是要充分考虑到企业全体职工的合法权益。因为企业改制的目的是为了企业的长期发展，而只有经营者的有效领导和企业全体职工的共同努力才是企业长期发展的唯一基石，二者是缺一不可的。
当然，国有中小企业产权制度改革中还有很多重要的问题，例如，如何切实保护债权人的合法利益、政府的管理和监督机制如何有效运行以及对产权制度改革中各种违法违规行为的预防和综合整治措施等等，这些都需要我们去探索，需要我们去完善。我们要按照十六届三中全会确定的改革方向，积极推进现代产权制度建设，既不能因为出现一些问题而否定国有产权制度的改革方向和取得的成效，放慢改革步伐；也不能对存在的问题视而不见，任其发展，要通过创新体制机制、完善政策法规、加强监督管理等多方面努力，使国有中小企业产权制度改革在推进中不断规范，在实施中不断完善。
辽宁省乡镇人民代表大会工作条例
辽宁省人大常委会
辽宁省乡镇人民代表大会工作条例
1990年7月25日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过
根据1995年9月28日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改<辽宁省乡镇人民代表大会工作条例>的决定》第一次修正
根据2001年5月25日辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议《关于修改<辽宁省乡镇人民代表大会工作条例>的决定》第二次修正
根据2007年3月28日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改<辽宁省乡镇人民代表大会工作条例>的决定》第三次修正
第一章 总 则
第一条 为了加强基层政权建设，保证乡、镇（含民族乡、民族镇，下同）人民代表大会依法行使职权，根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）等有关法律的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 乡、镇人民代表大会是地方国家权力机关，依照《宪法》、《地方组织法》的规定和本条例行使职权。
第三条 乡、镇人民代表大会及其主席团实行民主集中制的原则。
第二章 乡、镇人民代表大会
第四条 乡、镇人民代表大会每届任期五年，从本届乡、镇人民代表大会举行第一次会议开始，到下届乡、镇人民代表大会举行第一次会议为止。
乡、镇人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。
第五条 乡、镇人民代表大会行使下列职权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；
（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；
（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（八）听取和审查本级人民代表大会主席团的工作报告；
（九）听取和审查乡、镇人民政府的工作报告；
（十）撤销乡、镇人民政府的不适当的决定和命令；
（十一）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（十二）保护各种经济组织的合法权益；
（十三）保障少数民族的权利；
（十四）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
少数民族聚居的乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。
第六条 乡、镇人民代表大会有权罢免本级人民代表大会主席、副主席、乡长、副乡长，镇长、副镇长。
第七条 乡、镇人民代表大会会议一般每半年举行一次，每年至少举行一次。
乡、镇人民代表大会根据主席团的决定或者五分之一以上代表提议，可以临时召开会议。
第八条 乡、镇人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会主席团召集。
第九条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，由上届或者本届上一次人民代表大会主席团在本级人民代表大会代表中提名，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、镇人民代表大会主席团由五至九人组成，人口较多的乡、镇最多不得超过十一人。乡、镇人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。
主席团会议通过决定以主席团全体成员的过半数通过。
第十条 乡、镇每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。
第十一条 乡、镇人民政府领导人员列席本级人民代表大会会议，其他有关单位、团体负责人，经主席团决定，可以列席本级人民代表大会。
列席人数不得超过代表总数的三分之一。
第十二条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团、本级人民政府可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交大会审议和表决。
乡、镇人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。
列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。
第十三条 乡、镇人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。
第十四条 乡、镇人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。
第十五条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的候选人由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表联合提名。
不同选区选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。
主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。
乡、镇人民代表大会主席，人民政府正职领导人员的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。乡、镇人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。
选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。代表如果不同意已确定的人民政府领导人员候选人，可以另选他人。代表如果不同意已确定的人民代表大会主席、副主席候选人，可以从本级人民代表大会代表中另选他人。
第十六条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长出缺，应当召开乡、镇人民代表大会进行补选。
乡、镇人民代表大会补选主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等，选举办法由本级人民代表大会决定。
选举采用无记名投票方式。
第十七条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。
罢免案应写明罢免理由。
被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。表决罢免案，采用无记名投票方式。
第十八条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职。接受辞职时，可采用无记名表决方式或者其他方式。
第十九条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。
质询案由主席团决定交由受质询的机关在主席团会议或者大会全体会议上依法答复。受质询的机关必须在会议期间负责答复。
第二十条 乡、镇人民代表大会审议议案的时候，代表可以向本级人民政府提出询问，由人民政府派人说明。
第三章 乡、镇人民代表大会主席团
第二十一条 乡、镇人民代表大会主席团对本级人民代表大会负责并报告工作。
第二十二条 乡、镇人民代表大会主席团的职责是：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会、本级人民代表大会决议的遵守和执行；
（二）筹备本级人民代表大会会议，提出会议的议程草案，讨论其他准备事项，决定会议召开日期和列席本级人民代表大会会议人员名单；
（三）听取代表资格审查委员会关于代表资格审查结果的报告，并予以公告；
（四）召集和主持本级人民代表大会会议；
（五）根据本级人民政府的建议，审查本级人民政府对本级人民代表大会通过的经济、文化事业和公共事业的建设计划的部分变更和财政预算的部分变更，提出意见提交本级人民代表大会决定；
（六）听取本级人民政府有关工作的汇报，提出建议、批评和意见；视察本行政区域内单位的有关工作，提出建议、批评和意见；受理人民群众对本级人民政府和国家工作人员的申诉和意见；
（七）联系本级人民代表大会代表，组织本级人民代表大会代表活动和代表小组活动，及时反映代表和选民的意见和要求；
（八）依照法定程序提出和确定乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长候选人人选名单；
（九）向本级人民政府和本行政区域内的有关机关和组织交办本级人民代表大会代表提出的建议、批评和意见；
（十）办理本级人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会交办和委托的其他事项。
第二十三条 乡、镇人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务，如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席职务。
第二十四条 乡、镇人民代表大会闭会期间，乡、镇人民代表大会应当由专职主席或者一名专职副主席负责主持乡、镇人民代表大会的日常工作。
第二十五条 乡、镇人民代表大会闭会期间，主席、副主席的职责是：
（一）宣传国家法律、法规，检查上级人民代表大会及其常务委员会和本级人民代表大会的决议、决定在本行政区域内的贯彻执行情况，对本行政区域内的重大问题进行调查研究；
（二）负责召集和主持本级人民代表大会主席团会议；
（三）负责筹备召开本级人民代表大会会议的具体工作，组织实施主席团决定的事项；
（四）检查、催办人民代表提出的建议、批评和意见处理情况，接待选民的来信来访；
（五）负责联系本级人民代表大会代表和选民，根据主席团的决定，组织代表开展视察、调查、检查、评议等活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；
（六）列席本级人民政府的有关会议；
（七）根据县级人民代表大会常务委员会的决定，列席县级人民代表大会常务委员会会议；
（八）办理人民代表大会及其主席团交办的其他事项。
第四章 乡、镇人民代表大会代表
第二十六条 乡、镇人民代表大会代表，依法由选民直接选举产生。
第二十七条 乡、镇人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。
第二十八条 乡、镇人民代表大会代表在人民代表大会会议上的发言和表决不受法律追究。
第二十九条 乡、镇人民代表大会代表应当和选民保持密切联系，宣传法律、法规和政策，协助本级人民政府推行工作，并向人民代表大会及其主席团、人民政府反映群众的意见和要求。
第三十条 乡、镇人民代表大会代表分工联系选民。有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组。不足三人的，可以和各级人民代表大会代表联合编组，开展代表活动，协助本级人民政府推行工作。
第三十一条 乡、镇人民代表大会代表受选民的监督。
乡、镇人民代表大会代表的选区的选民有权随时罢免自己选出的代表。代表的罢免必须由原选区以选民的过半数通过。
第三十二条 乡、镇人民代表大会代表因故不能担任代表职务的时候，由原选区选民依法补选。
第三十三条 乡、镇人民代表大会的会议经费及本级人民代表大会代表在履行代表职责时的各项活动经费，由本级财政开支。
第五章 附 则
第三十四条 本条例由辽宁省人民代表大会常务委员会负责解释。
第三十五条 本条例自公布之日起施行。
